(1999年3月)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和整個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變化，社會(huì)保障的任務(wù)變得越來越迫切。社會(huì)保障不但成為學(xué)術(shù)界和廣大社會(huì)普遍議論的問題，而且成為政府近期的重點(diǎn)工作之一。因而社會(huì)保障制度的建立和完善不但直接影響著經(jīng)濟(jì)體制改革能否順利進(jìn)行及我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能否進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，而且也對(duì)城鄉(xiāng)居民獲得有保障的生活，從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障面臨的任務(wù)是由多種因素造成的，其中包括體制性因素、結(jié)構(gòu)性因素和發(fā)展性要求。體制性因素是指經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換要求建立有效的社會(huì)保障制度。我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換的目標(biāo)是追求高效率，其重大措施是改變“企業(yè)辦社會(huì)”的局面，把企業(yè)推向市場(chǎng)。在社會(huì)保障方面則要改變由政府和企業(yè)包攬的高福利政策。然而企業(yè)在走向市場(chǎng)化的過程中又有老、新職工的保障問題。其中包括下崗和失業(yè)者的保障問題。結(jié)構(gòu)性因素包括經(jīng)濟(jì)性結(jié)構(gòu)因素和社會(huì)性結(jié)構(gòu)因素。經(jīng)濟(jì)性結(jié)構(gòu)因素指由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整而引發(fā)的失業(yè)、下崗、隱性失業(yè)等問題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整必然造成失業(yè)或下崗，對(duì)這些職工的生活保障自然成為當(dāng)前我國(guó)必須解決的重要問題。因?yàn)閺奈覈?guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)際可以看出，受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而被影響的職工不但規(guī)模大，而且他們?cè)诰蜆I(yè)方面缺乏優(yōu)勢(shì)。社會(huì)性結(jié)構(gòu)因素指與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)相連的社會(huì)保障問題。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)政府主要關(guān)注全民所有制職工和城市居民的生活福利及保障問題。改革以來社會(huì)保障制度的改革也主要關(guān)注國(guó)有企業(yè)職工。對(duì)其他所有制人員及農(nóng)村居民的保障則顯得不足。隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成與不斷完善，上述結(jié)構(gòu)性差異越來越不適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的要求，這樣，建立適合各類勞動(dòng)者的保障制度就成為必然的要求。發(fā)展性要求是指從社會(huì)進(jìn)步的角度來看，對(duì)社會(huì)弱者的保護(hù)是現(xiàn)代社會(huì)的基本特征。從發(fā)展的角度看，老人、兒童、殘疾人、貧困者都應(yīng)享受基本的生活保障，在社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，這些社會(huì)弱者也應(yīng)享受社會(huì)進(jìn)步的成果。

通過上述簡(jiǎn)要分析我們可以看到，我國(guó)社會(huì)保障的任務(wù)是相當(dāng)繁重的。這種繁重不但來自于被保障對(duì)象數(shù)量之龐大，而且因?yàn)楦鞣N被保障對(duì)象原來所享受保障水平的差異性。比如，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度的改革與建立，對(duì)國(guó)有企業(yè)職工是改變?cè)瓉淼母吒＠叨鴮?duì)他們進(jìn)行適度保障的問題，對(duì)私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體勞動(dòng)者來說是建立一套保障制度，對(duì)廣大農(nóng)村居民來說也要建立一套基本的保障制度。這也就是說，對(duì)國(guó)有企業(yè)職工而言，社會(huì)保障制度的改革和構(gòu)建是從國(guó)家(企業(yè))全部包攬式的高福利變成與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的責(zé)任共擔(dān)的適度保障；對(duì)外資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體勞動(dòng)者來說是變完全的自我保障為社會(huì)保障；對(duì)廣大農(nóng)村居民而言是要從無到有，使他們受到保障。三種保障的起點(diǎn)不同，走向不同，這也為社會(huì)保障體系的建立增加了復(fù)雜性和難度。

自1986年中央政府提出建立社會(huì)保障制度的雛形的任務(wù)以來，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的制度建設(shè)取得了顯著成績(jī)。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保障制度都經(jīng)過艱苦的探索取得了一些經(jīng)驗(yàn)，也解決了一些經(jīng)濟(jì)體制改革中出現(xiàn)的問題，并在一定程度上保障了經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行。但是由于我國(guó)采取的漸進(jìn)式改革策略，改革的目標(biāo)模式到中國(guó)共產(chǎn)黨十四大時(shí)(1992年)才完全明確。由于我國(guó)勞動(dòng)者類型的復(fù)雜，這樣，由政府各部門(系統(tǒng))推動(dòng)的社會(huì)保障制度建設(shè)在取得重大成績(jī)的同時(shí)也為建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度增加了障礙。比如國(guó)有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是由不同政府部門或行政性公司分別推動(dòng)、建立的，在具體操作方面相互之間存在著許多不同，這就為它們之間的統(tǒng)一增加了難度。1998年中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)決定設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障部，為改變“政出多門、多頭管理”的現(xiàn)象創(chuàng)造了組織條件。但要真正建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度尚需要做大量工作。

在建立社會(huì)保障制度問題上，最基本、最核心的問題是保障的提供模式和保障水平?！吨泄仓醒腙P(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出“建立多層次的社會(huì)保障制度，為城鄉(xiāng)居民提供同我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的社會(huì)保障”，這就為我國(guó)社會(huì)保障制度的模式進(jìn)行了基本選擇。國(guó)情是社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)出發(fā)點(diǎn)，那么應(yīng)該如何理解或看待國(guó)情呢?我認(rèn)為，我國(guó)的最大國(guó)情或者說最基本的國(guó)情是處于社會(huì)主義初級(jí)階段。對(duì)于社會(huì)主義，中國(guó)人民進(jìn)行了長(zhǎng)期艱苦的追求和探索，人們對(duì)它的企望是富裕、公正、平等，而對(duì)社會(huì)成員特別是有困難的社會(huì)成員進(jìn)行保障是人們所理解的社會(huì)主義的最重要的特征。但是，我國(guó)又處于社會(huì)主義初級(jí)階段。江澤民在中國(guó)共產(chǎn)黨第十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告中詳細(xì)闡述了社會(huì)主義初級(jí)階段的特征，其中包括經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、文化教育落后、較為嚴(yán)重的貧困、城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的較大差距等等。建立社會(huì)保障制度應(yīng)該充分考慮這些特征。從歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，充分考慮我國(guó)的不發(fā)達(dá)特征十分重要。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城鎮(zhèn)實(shí)行的充分就業(yè)和高福利政策實(shí)際上是忽視了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)這一重要因素，最終使政府和整個(gè)社會(huì)背上沉重的包袱，至今難以解脫。在建立新的社會(huì)保障制度及體系的過程中，這一教訓(xùn)應(yīng)該深刻汲取。

那么，與社會(huì)主義初級(jí)階段或不發(fā)達(dá)的社會(huì)主義相適應(yīng)的社會(huì)保障具有怎樣的基本特征呢?根據(jù)上述認(rèn)識(shí)，我認(rèn)為它應(yīng)該是普遍的、基本的、有差別的社會(huì)保障制度。所謂普遍指應(yīng)該面對(duì)全體國(guó)民建立社會(huì)保障制度，使得他們之中的任何人在遇到難以抵御的困難時(shí)都受到應(yīng)有的幫助，其中主要是經(jīng)濟(jì)上的幫助。即保障對(duì)象不但包括城市居民也包括農(nóng)村居民，不但包括國(guó)有企業(yè)職工，也包括其他所有的勞動(dòng)者，不但包括有勞動(dòng)能力但失去機(jī)會(huì)的人，也包括失去(或不具備)勞動(dòng)能力的人。所謂基本指現(xiàn)階段由政府提供的社會(huì)保障只能是維持受助者的基本生活，而不是享受高福利。就像國(guó)務(wù)院近來將養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)都定在基本水平一樣，由政府提供的社會(huì)保障只能堅(jiān)持較低水平。這是由我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)、保障對(duì)象龐大所制約的。當(dāng)然，由政府提供基本保障并不意味著享受保障的人只能維持其基本的物質(zhì)生活。政府鼓勵(lì)建立多層次的保障制度，其中包括了政府以外的保障主體的貢獻(xiàn)。以職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，在基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外，政府提倡企業(yè)為職工投保和職工個(gè)人通過儲(chǔ)蓄進(jìn)行自保。這些補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)自然會(huì)成為社會(huì)保障的重要組成部分，從而使社會(huì)保障呈現(xiàn)出差別性。實(shí)際上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，不同地區(qū)的社會(huì)保障也不盡相同，城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障也會(huì)有較明顯的差距。這些同樣是由我國(guó)國(guó)情決定的。

在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的情況下，要對(duì)城鄉(xiāng)居民進(jìn)行普遍的保障，有必要對(duì)保障的多樣性給以充分認(rèn)識(shí)。首先，社會(huì)保障并不只是金錢的給予，在一些情況下它也包括服務(wù)的免費(fèi)提供。例如，對(duì)行動(dòng)不便的老人給予生活上的照顧，對(duì)貧困的農(nóng)民提供免費(fèi)的技術(shù)服務(wù)等，也實(shí)際上發(fā)揮著保障的作用。另外，實(shí)施保障也不只限于政府。城鎮(zhèn)中的單位、城鄉(xiāng)社區(qū)也都具有從事社會(huì)保障的職能。在我國(guó)，鄰里互助是優(yōu)良的民族傳統(tǒng)，應(yīng)該重視和發(fā)揮它的社會(huì)保障作用。這些也可以看做是對(duì)多層次的社會(huì)保障的另一種理解。

社會(huì)保障制度的改革是一個(gè)世界性課題。在我國(guó)，社會(huì)保障制度的改革和體系的建立具有十分重要的意義。近些年來，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)進(jìn)行了大量研究，也取得了一批優(yōu)秀成果。政府部門也在通過實(shí)驗(yàn)探索建立符合我國(guó)國(guó)情的各種社會(huì)保障制度的道路。然而，隨著改革的深入發(fā)展，建立社會(huì)保障體系的任務(wù)遠(yuǎn)沒有完成。幾年前，我們獲得國(guó)家教委資助，對(duì)建立符合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障體系進(jìn)行研究。我是這一課題的負(fù)責(zé)人。這項(xiàng)研究則主要由北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系的教師實(shí)施，王思斌承擔(dān)了全部組織工作。他們?cè)?jīng)去工廠、農(nóng)村進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，并寫出了一些富有啟發(fā)性的調(diào)查報(bào)告和學(xué)術(shù)論文。本書則是對(duì)這一課題的理論分析，重點(diǎn)放在對(duì)構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障制度(體系)的理論分析上。本書觀點(diǎn)突破了傳統(tǒng)的社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)，而賦予它以更寬廣的內(nèi)容；也突破了單純的政府責(zé)任觀，而把社會(huì)保障視為全社會(huì)的共同任務(wù)。該書不求具體的對(duì)策，而是對(duì)社會(huì)保障制度的建立給以更加開放的思考。這些構(gòu)成了本書的特點(diǎn)。如果本書的討論和分析能對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度的建立有某種啟發(fā)和參考意義，如果它能直接或間接地推進(jìn)我國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)，使有困難的人得到保障，并有利于社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)進(jìn)步，我們將十分欣慰。