社科網(wǎng)首頁(yè)|論壇|人文社區|客戶(hù)端|官方微博|報刊投稿|郵箱 中國社會(huì )科學(xué)網(wǎng)
歷史視野下的中國鄉村治理
蔣 楠
《光明日報》2015年4月
2016-02-19

中國是傳統的農業(yè)大國,鄉村社會(huì )的治理問(wèn)題一直備受關(guān)注。中國歷史上的鄉村治理實(shí)際上走的是一條“二元化”的路線(xiàn),公權力和自治權長(cháng)期共存,其中以唐宋鄉官職役化為分界彼此消長(cháng),這種獨特的鄉村治理方式甚至對鄉村的近代化過(guò)程也產(chǎn)生了諸多影響。

 

從法律的嚴密程度、基層政府官吏數量,以及鄉里科層制對基層社會(huì )的掌控模式來(lái)看,秦漢以降曾試圖對鄉村社會(huì )進(jìn)行直接管理。但國家對鄉村社會(huì )的治理主要依靠鄉官及律令與儒家綱常,國家對鄉村的組織原則是地緣優(yōu)于血緣,基層社會(huì )已經(jīng)存在早期自治組織。例如隋唐五代的互助性民間結社——敦煌社邑的歷史,一直可以追溯到先秦(寧可:《述社邑》,《北京師范學(xué)院學(xué)報》1985年第1期)。

 

唐宋之際的社會(huì )變革被學(xué)界概稱(chēng)為“唐宋之變”,美國學(xué)者郝若貝、包弼德認為唐宋社會(huì )的內部變化還包括了人口增長(cháng)和政府控制力下降。在鄉村治理上,這種轉變就表現為:其一,鄉官制度退出歷史舞臺,從此,鄉村基層管理人員的身份是民而不是官,社會(huì )地位很低,沒(méi)有固定的辦公衙門(mén)和俸祿,上為士大夫鄙視、受上級盤(pán)剝,下又徘徊于是否侵漁鄉里之間,這種兩難困境在后世鄉村管理中變成常態(tài);其二,自治組織在唐宋進(jìn)一步發(fā)展,中央政府愈來(lái)愈多地借助他們來(lái)穩固統治。國家通過(guò)鄉紳、信仰、鄉約、宗族等各種形式和力量對鄉村實(shí)行間接控制在唐宋之際漸漸成為現實(shí)或完成了制度準備:科舉制度在南宋造就了一個(gè)擁有特權卻居于鄉間的士紳階層;宋代以降,在大舉將地方神明納入國家祀典的同時(shí),也隨著(zhù)識字率的激增和文化的相對普及將中央的秩序、教化延伸到基層;呂大鈞首創(chuàng )“呂氏鄉約”,后由王守仁發(fā)揚光大;張載、程頤、程顥、朱熹等理學(xué)家則開(kāi)始將宗族制度庶民化。迨至明后期,里甲制度崩壞,就由鄉約、保甲承擔了村落治安職能;清代的里甲、保甲、鄉地、宗族、包稅人承擔了催征賦稅的職能,基層自治功能被明清時(shí)期勃興的各種社會(huì )組織分擔。

 

中國鄉村治理方式的轉變是傳統國家以最小成本維持社會(huì )運轉的必然。自郡縣制建立以來(lái),帝國人口不斷增加,縣級區劃的數目卻維持了相對穩定。以每一王朝極盛時(shí)期的大概縣數來(lái)看,漢代為1180個(gè),隋代1255個(gè),唐代1235個(gè)(貞觀(guān)十三年的《括地記》記載為1551縣),宋代1230個(gè),元代1115個(gè),明代1385個(gè),清代1360個(gè)。在這一歷史進(jìn)程中,全國人口從秦代的2千萬(wàn)左右漸增至19世紀中期的約4億。在這一境況下,中國的縣級行政機關(guān)不得不應付愈來(lái)愈多的人口與事務(wù)。秦漢的垂直式社會(huì )控制方式對應的是每縣不到5萬(wàn)的人口規模,倘若以5萬(wàn)人一套縣鄉里班子的配比來(lái)維持行政效率,到1850年則帝國設置縣數需要高達8500個(gè)(施堅雅主編:《中華帝國晚期的城市·導言》,中華書(shū)局2000年版)。以農業(yè)稅為收入主體的傳統國家不可能負擔如此龐大的官僚系統,尤其“輕徭薄賦”的理想下,作為正賦的田賦被固定在不到4%的水平上(王業(yè)鍵:《清代田賦芻論(17501911)》,人民出版社2008年版)。若“鄉官”繼續留在正式官員序列里,唐中期杜佑所言“一萬(wàn)八千八百五員”的官員數即刻翻倍。因此,各朝代不得不以最低行政配置來(lái)應對擴大的人口,政府效率下降、基層行政職能縮減,縣以下交給各種社會(huì )組織進(jìn)行自治就是不可避免的。

 

但是,與此同時(shí),鄉村治理的難度卻在增加。中唐以后從兩稅法開(kāi)始了征稅原則由“稅丁”向“稅產(chǎn)”的轉變,財產(chǎn)的隱匿比起人丁的隱匿更難發(fā)現,鄉村催征賦稅參與管理的鄉役人數和工作量大增。綜括前后,可以發(fā)現,秦漢地方政府職役多至數百人,隋唐后反而極簡(jiǎn),連主簿、縣丞等佐職亦非每縣必有,不得不倚靠“長(cháng)子孫于其間”的大量胥吏職役來(lái)完成繁雜的日常運作。秦漢以三四十人的鄉官承擔一鄉10002000多戶(hù)的治理,而唐代一里100戶(hù),有510人承擔職役,到宋神宗以后,每500戶(hù)中職役則曾多達120人左右(刁培?。骸端未l役人數變化考述》,《中國史研究》2005年第1期),到清代州縣衙門(mén)的胥吏衙役一縣可多至數千人。同時(shí)其地位也愈來(lái)愈低,從秦漢時(shí)期的有望躋身卿相,到明清時(shí)期的被視為“至困至賤”之役。這些問(wèn)題導致鄉官職役化、政府鄉村管理虛化。這是中國歷史上“強干弱枝”的一個(gè)表現,也是社會(huì )基礎不穩,治亂頻仍的一個(gè)原因。

 

鄉村治理方式轉變的目的本是以最小成本來(lái)控制基層、獲取賦稅,實(shí)際上卻令中央王朝取得稅收的效率進(jìn)一步降低。胥吏、包稅人的上下其手和非正式附加稅被視為平常,說(shuō)明賦稅要經(jīng)過(guò)層層盤(pán)剝才能到達政府手中;而士紳對基層社會(huì )的實(shí)際控制也常常給政府的稅收造成麻煩,清初江南奏銷(xiāo)案正是這種矛盾的集中體現,政府免稅的主要原因并不是國庫豐盈,而是積賦逋稅根本無(wú)望收取。19世紀末,即使包括關(guān)稅,中央政府的財政收入也只有國民生產(chǎn)總值的不到6%(魏斐德:《中國與十七世紀危機》,《清史譯叢》第十一輯,商務(wù)印書(shū)館2013年版),到1908年只有2.4%。這意味著(zhù)政府難以負擔近代化各項事業(yè)所需的大筆投資,必須加大對鄉村的壓榨,從而埋下了杜贊奇所說(shuō)的民國政權“內卷化”的引子。鄉村治理方式的轉變令基層社會(huì )更易于“軍事化”,鄉族控制的民團、鄉兵既可幫助維持地方治安,也可能帶來(lái)械斗民亂。晚清的地方軍事化,被視為20世紀軍閥割據的根源(孔飛力:《中華帝國晚期的叛亂及其敵人》,中國社會(huì )科學(xué)出版社1990年版)。鄉村治理方式的轉變使得鄉村職役地位低下的同時(shí)又權力大、責任大,賦稅征收不足時(shí)還需要自己賠補,極易為了滿(mǎn)足國家的賦稅要求或上司、自身的貪污要求而徇私舞弊、危害鄉里,宗族、鄉紳則往往站在他們的對立面。例如清道光年間福建同安縣積善里幾個(gè)大族中擁有廩生、生員功名的鄉紳集體上書(shū)興泉永道衙門(mén),痛陳本地里書(shū)“浮冒造冊,截串弊混”“上虧國課,下累良民”,最終令興泉永道在白礁慈濟宮立示禁碑約束里書(shū)。

 

同時(shí),鄉村社會(huì )管理方式的轉變帶來(lái)了明清時(shí)期蓬勃發(fā)展的宗族等各類(lèi)鄉村自治組織,它們不僅進(jìn)行自我管理,到近代還提供了本應由國家提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。例如教育,民國時(shí)期鄉村學(xué)校僅占全國學(xué)??倲档?/span>10%,平均約40個(gè)村落才有一所學(xué)校(王先明:《20世紀前期鄉村社會(huì )沖突的演變及其對策》,《華中師范大學(xué)學(xué)報》2012年第4期)。而在有僑匯支持的僑鄉,宗族出面建立了許多鄉村小學(xué),晉江僑辦學(xué)校在20世紀初的30年統計達到300多所,基本上達到村村有小學(xué)??傊?,傳統中國的鄉村社會(huì )一直存在一定的自主性,中國很早就存在類(lèi)似于西方“公共領(lǐng)域”的國家與民間同時(shí)發(fā)揮作用的公共空間,但是這并不能自我發(fā)展出現代意義上的公共領(lǐng)域,近代中國政府的基層政權呈現“內卷化”態(tài)勢,難以順利實(shí)現現代轉型。

 

(作者單位:華僑大學(xué)華僑華人研究院)