全面兩孩政策后，提高婦幼健康服務(wù)質(zhì)量、增設(shè)高齡產(chǎn)婦生育支持、加大流動(dòng)人口生育服務(wù)、關(guān)照特殊家庭以及增強(qiáng)家庭撫幼和養(yǎng)老功能等成為計(jì)生服務(wù)的關(guān)鍵任務(wù)。

　　黨的十九大報(bào)告提出，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體系。對(duì)人口發(fā)展與計(jì)劃生育（以下簡(jiǎn)稱“計(jì)生”）領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，自2015年實(shí)施“全面兩孩”生育政策后，管理服務(wù)模式面臨著重大調(diào)整，能否合理、務(wù)實(shí)地在當(dāng)前人口計(jì)劃生育的服務(wù)管理工作中逐步推行“多元共治”社會(huì)治理機(jī)制，便成為統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)人口發(fā)展計(jì)生工作、有效促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接的關(guān)鍵。

　　重在解決三個(gè)核心問(wèn)題

　　多元共治的社會(huì)治理是指政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等，通過(guò)平等的協(xié)商對(duì)話和相互形塑，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終形成符合整體利益的公共政策的持續(xù)過(guò)程。它為解決社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、利益價(jià)值多元、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)等現(xiàn)代社會(huì)問(wèn)題提供了傳統(tǒng)政治統(tǒng)治和政府管理手段無(wú)法解決的應(yīng)對(duì)方法。

　　從運(yùn)行架構(gòu)看，我國(guó)政府從20世紀(jì)50年代開(kāi)始關(guān)注人口控制問(wèn)題并隨后投入大量人力、物力和財(cái)力來(lái)推進(jìn)計(jì)生工作，成立相關(guān)政府部門(mén)，推動(dòng)出現(xiàn)大批相關(guān)社會(huì)團(tuán)體。尤其近幾年，我國(guó)的人口與計(jì)生工作在內(nèi)容和模式上發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。在衛(wèi)計(jì)委與相關(guān)單位的協(xié)同參與下，不同專業(yè)背景的社會(huì)組織在政策引導(dǎo)下通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、自籌資金等方式進(jìn)入計(jì)生服務(wù)領(lǐng)域，圍繞生殖健康、健康教育、計(jì)生家庭幫扶、家庭發(fā)展、項(xiàng)目致富等方面提供了意義深遠(yuǎn)的計(jì)生服務(wù)。

　　不過(guò)，仍然存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。比如，自上而下的工作發(fā)起方式導(dǎo)致政府責(zé)任太多、負(fù)擔(dān)過(guò)重、權(quán)力太大；社會(huì)組織和個(gè)體的創(chuàng)造力、主動(dòng)性和責(zé)任意識(shí)有待提高；服務(wù)內(nèi)容能夠貼近本土需求但深度和廣度有待加強(qiáng)，缺乏可供各方行動(dòng)者全盤(pán)評(píng)估和工作定位的縱貫性的全國(guó)計(jì)生綜合數(shù)據(jù)庫(kù)。這些問(wèn)題表明，能否有效推進(jìn)全面兩孩政策下“多元共治”的人口與計(jì)生工作，需解決好三個(gè)核心問(wèn)題：首先，從理論上建構(gòu)人口計(jì)生領(lǐng)域的多元共治體系；其次，理清計(jì)生服務(wù)的工作內(nèi)容有哪些新變化；再次，分解各方（如政府、社會(huì)組織、群眾等）參與計(jì)生共治的任務(wù)模式。

　　明確界定各參與方的權(quán)力邊界

　　界定各參與方的權(quán)力邊界，明確黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的“元治理”角色。由于現(xiàn)代社會(huì)中各行為者缺乏參與動(dòng)力、權(quán)力不對(duì)等、信息不充分、利益不一致等情況經(jīng)常出現(xiàn)，多元主體間很可能無(wú)法達(dá)成共識(shí)而難以順利決策，導(dǎo)致治理不成功。為應(yīng)對(duì)治理失靈，“元治理”理論提出政府在治理中起到引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用，要制定治理的基本規(guī)則，在規(guī)則沖突或環(huán)境變化時(shí)承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)和溝通功能，跳出具體事務(wù)，抓大放小，以保證社會(huì)有序運(yùn)行。

　　努力發(fā)揮群團(tuán)組織的樞紐性橋梁作用，充分發(fā)揮它們?cè)谏鐣?huì)組織和群眾中的政策宣傳、職能傳遞、信息分享等功能。從與政府的遠(yuǎn)近關(guān)系看，目前我國(guó)社會(huì)組織有兩類，一類是與政府在資源、人事安排上都有緊密關(guān)系的社會(huì)組織，另一類則相對(duì)獨(dú)立于政府之外。按照“結(jié)構(gòu)洞”理論，前者由于能從政府部門(mén)就近獲得政策信息和行政資源而能夠更好地把政府和其他社會(huì)組織聯(lián)系起來(lái)，起到樞紐性的橋梁作用。因此，無(wú)論是創(chuàng)新計(jì)生服務(wù)管理方式還是將更多的事務(wù)性工作從衛(wèi)計(jì)委剝離出來(lái)，仍需充分發(fā)揮橋梁組織（比如，計(jì)劃生育協(xié)會(huì)）的樞紐作用，激發(fā)社會(huì)組織、社區(qū)、個(gè)人在計(jì)生領(lǐng)域的參與性、自主性和責(zé)任感。

　　依法治理，分清責(zé)任，問(wèn)責(zé)到位。社會(huì)治理中多方協(xié)商的互動(dòng)機(jī)制能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)社會(huì)管理中的責(zé)任缺位、管理僵化、資源有限等不足，但多方協(xié)力也容易滋生權(quán)力濫用、資源瓜分等腐敗問(wèn)題，出現(xiàn)“治理陷阱”。為避免此類現(xiàn)象，整個(gè)計(jì)生領(lǐng)域的治理過(guò)程要加強(qiáng)法律法規(guī)的引導(dǎo)，明確各參與主體在不同領(lǐng)域不同層級(jí)的責(zé)任，采取自我評(píng)估和大眾監(jiān)督的問(wèn)責(zé)制度。

　　計(jì)生領(lǐng)域工作從管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變

　　全面兩孩政策實(shí)施后，原有計(jì)劃生育工作從管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。其工作內(nèi)容不再以控制人口數(shù)量為主，而是以滿足廣大群眾的計(jì)劃生育需求、婦幼保健以及其他各類人群的生殖健康為工作目標(biāo)，工作重點(diǎn)應(yīng)包括但不限于以下幾個(gè)部分。

　　第一，加快人口變動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)的信息化程度。加快建立國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)和人口健康信息化建設(shè)，定期開(kāi)展人口變動(dòng)調(diào)查，實(shí)現(xiàn)各級(jí)人口與計(jì)生信息聯(lián)網(wǎng)，為合理配置婦幼保健、兒童照料、學(xué)前和中小學(xué)教育、社會(huì)保障等資源提供及時(shí)有效的數(shù)據(jù)支持。

　　第二，深化婦幼健康計(jì)劃生育服務(wù)，尤其做好高齡產(chǎn)婦的生育支持工作。全面兩孩政策實(shí)施后，產(chǎn)婦呈高齡化趨勢(shì)，需要更加配套的婦產(chǎn)資源予以支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，二孩放開(kāi)后全國(guó)高齡產(chǎn)婦的比例從24.5%上升到約31%。

　　第三，推進(jìn)流動(dòng)人口在公共衛(wèi)生計(jì)生資源上的均等化。隨著人口流動(dòng)已成為決定人口形勢(shì)走向的主導(dǎo)性因素，完善流動(dòng)人口的衛(wèi)生計(jì)生資源服務(wù)有助于改善整體人口結(jié)構(gòu)。

　　第四，切實(shí)保障計(jì)生家庭權(quán)益，特別關(guān)注失獨(dú)家庭、殘障人士家庭，并向所有家庭推進(jìn)生命全程支持體系。穩(wěn)步做好新老計(jì)生政策的銜接工作，以社區(qū)為依托，加強(qiáng)對(duì)特殊家庭的關(guān)照，推進(jìn)面向所有家庭的生命全程支持體系，實(shí)現(xiàn)從生育到養(yǎng)老的生命全程支持和指導(dǎo)。進(jìn)而改善居民對(duì)現(xiàn)行政策的理解力、信任度與實(shí)踐力。

　　合理分配各方參與計(jì)生領(lǐng)域社會(huì)治理的工作

　　圍繞以上工作任務(wù)，依照多元共治的理論探討，各方參與計(jì)生領(lǐng)域社會(huì)治理的工作方式可分解如下。首先，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)，加強(qiáng)各部門(mén)溝通協(xié)作，提高政策落實(shí)力度、督促各項(xiàng)資源合理分配。黨政部門(mén)承擔(dān)制定法律、協(xié)調(diào)關(guān)系等功能，為各方參與者提供良好的制度環(huán)境和治理平臺(tái)。同時(shí)，督促衛(wèi)計(jì)委、社保等各部門(mén)與計(jì)生政策對(duì)接，有效提供相關(guān)環(huán)節(jié)的配套資源，梳理、撤并現(xiàn)有工作內(nèi)容，健康咨詢服務(wù)、數(shù)據(jù)調(diào)研等具體工作可交由社會(huì)組織和個(gè)體來(lái)承擔(dān)。

　　其次，引導(dǎo)社會(huì)組織和個(gè)體提高自我評(píng)估、任務(wù)定位、協(xié)商對(duì)話的意識(shí)和能力，依法積極參與各項(xiàng)計(jì)生服務(wù)事業(yè)。1.參照各項(xiàng)新政策，對(duì)照專業(yè)屬性和資金能力，引導(dǎo)社會(huì)組織和自由個(gè)體重新自我評(píng)估和任務(wù)定位，通過(guò)與計(jì)生協(xié)等其他社會(huì)樞紐型橋梁組織的溝通、談判，找準(zhǔn)服務(wù)空間。2.承接計(jì)生類全國(guó)專業(yè)大型數(shù)據(jù)調(diào)研。承擔(dān)、指導(dǎo)和評(píng)估計(jì)生領(lǐng)域同類調(diào)研項(xiàng)目，監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)人口變動(dòng)信息，同時(shí)提供廣覆蓋、高水準(zhǔn)、可持續(xù)的人口與計(jì)生決策數(shù)據(jù)庫(kù)，提供智庫(kù)型指導(dǎo)。3.嚴(yán)格實(shí)施公私分開(kāi)、大眾監(jiān)督和結(jié)果問(wèn)責(zé)。社會(huì)組織和個(gè)體在從事計(jì)生服務(wù)事業(yè)時(shí)，要區(qū)分公益型項(xiàng)目和收益型項(xiàng)目，接受政府和群眾監(jiān)督，避免組織錯(cuò)位、權(quán)力濫用、誤導(dǎo)社會(huì)，造成各行動(dòng)主體之間出現(xiàn)“治理陷阱”。

　　再次，依托社區(qū)，因地制宜分解人口與計(jì)生服務(wù)內(nèi)容，發(fā)動(dòng)并整合駐區(qū)組織和單位的各類資源，有助各類計(jì)生服務(wù)快速、有效地實(shí)現(xiàn)。在社會(huì)治理的多元主體中，社區(qū)里的各類駐區(qū)組織和單位是直接實(shí)現(xiàn)各類計(jì)生服務(wù)的重要執(zhí)行者。通過(guò)分解各項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，有針對(duì)性地、系統(tǒng)協(xié)商和動(dòng)員社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)組織和單位的資源，可更為有效地實(shí)現(xiàn)各類計(jì)生服務(wù)。建議結(jié)合各地的智慧社區(qū)和網(wǎng)格化建設(shè)平臺(tái)，圍繞社區(qū)計(jì)生服務(wù)和需求，搭建社區(qū)特色的“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)計(jì)生”服務(wù)系統(tǒng)。

　　總的來(lái)說(shuō)，全面兩孩政策后，提高婦幼健康服務(wù)質(zhì)量、增設(shè)高齡產(chǎn)婦生育支持、加大流動(dòng)人口生育服務(wù)、關(guān)照特殊家庭以及增強(qiáng)家庭撫幼和養(yǎng)老功能等成為計(jì)生服務(wù)的關(guān)鍵任務(wù)。在多元共治的社會(huì)治理理念下，政府負(fù)責(zé)政策制定協(xié)調(diào)、各類樞紐組織搭建協(xié)商平臺(tái)、其他社會(huì)組織創(chuàng)新開(kāi)發(fā)并提供專業(yè)服務(wù)資源。同時(shí)，充分發(fā)動(dòng)社區(qū)、駐區(qū)單位等近距離行動(dòng)主體積極參與，在“最后一公里”把這些資源整合并與大眾的需求使用聯(lián)系起來(lái)，才能真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確、協(xié)商共議、依法治理。 

　　（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)社會(huì)質(zhì)量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)”（16ZDA079）階段性成果）

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊?guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所；國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委科學(xué)技術(shù)研究所）