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王春光:推動(dòng)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展

2024-08-20

  黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求,并提出了一些新論斷,體現(xiàn)了深化城鄉(xiāng)改革、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的理念,對(duì)今后的城鄉(xiāng)發(fā)展有著非常重要的指導(dǎo)意義。

  第一,城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中,農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化一直是薄弱環(huán)節(jié)。中央對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的充分重視,意味著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化在國(guó)家現(xiàn)代化中有著不可忽視、不可替代的價(jià)值和作用。原因在于,我國(guó)人口眾多,要推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè),沒(méi)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,就猶如魚(yú)兒離開(kāi)了水而無(wú)法繼續(xù)生存下去。長(zhǎng)期以來(lái),國(guó)家政策中農(nóng)業(yè)占據(jù)重中之重、基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)之地位,尤其是在確保國(guó)家糧食安全上肩負(fù)著巨大責(zé)任。雖然目前我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平有了很大提高,農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率高達(dá)60%以上,但是這依然沒(méi)有改變農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)弱勢(shì)地位,一方面還不能確保國(guó)家糧食安全,另一方面還不能成為支撐農(nóng)村現(xiàn)代化的支柱產(chǎn)業(yè)。同樣的情況是,農(nóng)村現(xiàn)代化雖然比過(guò)去有了極大的改善和發(fā)展,但是,大部分農(nóng)村還是存在著人口外出、老齡化、空心化等問(wèn)題,意味著農(nóng)村現(xiàn)代化還不能留住足夠的人口來(lái)發(fā)展和建設(shè)鄉(xiāng)村,農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題也亟待解決。這些都是當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展所亟須破解的,是中國(guó)現(xiàn)代化面臨的任務(wù)和挑戰(zhàn)。

  第二,豐富了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵。將新型工業(yè)化納入融合發(fā)展之中,與新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興三者系統(tǒng)地統(tǒng)合起來(lái),城鄉(xiāng)融合發(fā)展成了一個(gè)系統(tǒng)的、整體的發(fā)展過(guò)程,“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”。以前城鄉(xiāng)融合發(fā)展只涉及新型城鎮(zhèn)化,而現(xiàn)在加入新型工業(yè)化,并強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村全面振興。城鄉(xiāng)融合發(fā)展離不開(kāi)工業(yè)化,特別是新質(zhì)生產(chǎn)力這一概念提出后,僅僅只有工業(yè)化還不夠,更要上升到新型工業(yè)化,這也意味著要重視科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新在推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展上的作用。從鄉(xiāng)村全面振興上看,沒(méi)有新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的支持,至少會(huì)存在兩方面的不足。一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不足。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和第一二三產(chǎn)業(yè)融合自然需要新型工業(yè)化的支撐,尤其是農(nóng)業(yè)加工業(yè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械工業(yè)的現(xiàn)代化離不開(kāi)新型工業(yè)的發(fā)展。二是新型城鎮(zhèn)化解決的是人的問(wèn)題,特別是大量農(nóng)村流動(dòng)人口長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)工作和生活,依然面臨著融入不夠、城鄉(xiāng)分離的家庭生活,反過(guò)來(lái)也是當(dāng)前鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)不合理的一個(gè)關(guān)鍵原因。因此,新型城鎮(zhèn)化一方面要解決已經(jīng)進(jìn)城的人及其家屬的市民化問(wèn)題,另一方面也為愿意回鄉(xiāng)、入鄉(xiāng)的人們提供更便利的機(jī)制和條件,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“雙向流動(dòng)”。

  第三,城鄉(xiāng)融合發(fā)展不只是一個(gè)自然的過(guò)程,更是一個(gè)強(qiáng)有力干預(yù)的過(guò)程。因此,有效治理成了重要的工具和手段。黨的二十屆三中全會(huì)提出,“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平,促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng),縮小城鄉(xiāng)差別,促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。在城鄉(xiāng)關(guān)系干預(yù)上,我國(guó)經(jīng)歷了城鄉(xiāng)二元分割時(shí)期、農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革時(shí)期、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)建設(shè)時(shí)期、城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障時(shí)期和當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村全面振興時(shí)期。在不同時(shí)期,國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的干預(yù)方式、力度、目標(biāo)和方向不同,由此塑造了不同的城鄉(xiāng)關(guān)系。在工業(yè)化和城市化等現(xiàn)代化進(jìn)程中,城鄉(xiāng)關(guān)系的演變有自身規(guī)律,比如,在工業(yè)化推進(jìn)過(guò)程中,城市化自然也跟著發(fā)展起來(lái),但是我國(guó)在這方面卻由于城鄉(xiāng)二元體制,在資源從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的同時(shí)卻限制人口向城市轉(zhuǎn)移,出現(xiàn)工業(yè)化與城市化不同步,其結(jié)果至少有二:一是農(nóng)村發(fā)展滯后,二是直到現(xiàn)在依然還沒(méi)有解決的農(nóng)村流動(dòng)人口市民化問(wèn)題。要改變這種強(qiáng)行政干預(yù)導(dǎo)致的后果,目前的辦法依然是強(qiáng)行政干預(yù),與過(guò)去相比只是方向、路徑和機(jī)制有所不同。所以,構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合的治理體系,消除各種影響城鄉(xiāng)要素平等交換的障礙,旨在實(shí)現(xiàn)人口、資源等要素“雙向流動(dòng)”,才能真正促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

  第四,在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中,體制改革、制度完善和機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵。對(duì)此,黨的二十屆三中全會(huì)明確提出,健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制,鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度,深化土地制度改革。從歷史上看,體制機(jī)制本來(lái)就對(duì)塑造中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)揮了關(guān)鍵的作用,直至今日,這樣的影響還在繼續(xù),因此,這就決定了同樣需要從體制機(jī)制上改變目前的城鄉(xiāng)關(guān)系。所以,城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前置條件就是要繼續(xù)深化對(duì)舊有的城鄉(xiāng)體制進(jìn)行改革,消除阻礙城鄉(xiāng)之間各種要素平等交換和流動(dòng)的體制機(jī)制。為此,在過(guò)去的40多年中,從農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革到城鄉(xiāng)綜合改革,都是這樣的努力。改革舊體制的同時(shí),實(shí)際上也在建構(gòu)新的體制和制度,同樣,深化體制改革的一個(gè)目的就是要完善現(xiàn)有有利于城鄉(xiāng)融合的好制度或者“恰當(dāng)制度”,并使后者在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展上發(fā)揮更大的作用。不論是體制改革還是制度完善,都離不開(kāi)具體的機(jī)制創(chuàng)新,沒(méi)有機(jī)制的創(chuàng)新,那么體制改革和制度完善都難以落實(shí)和推進(jìn)。從時(shí)間維度上看,城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整是漸進(jìn)式推進(jìn)的,改革初期,在還沒(méi)有對(duì)未來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系有著清晰框架的情況下,是基層老百姓特別是農(nóng)村農(nóng)民以自發(fā)的形式突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制度性約束,創(chuàng)立了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度,然后國(guó)家對(duì)其進(jìn)行總結(jié)和完善,由此實(shí)現(xiàn)了從自下而上的自在探索轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌淖杂X(jué)改革,主要先從生產(chǎn)領(lǐng)域開(kāi)始,然后向其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)散。這是一個(gè)自在探索到自覺(jué)改革、從點(diǎn)到面推廣的路徑機(jī)制。后來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整、改革和創(chuàng)新從生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域乃至公共服務(wù)領(lǐng)域,從而進(jìn)一步消除舊體制存在的城鄉(xiāng)不公問(wèn)題,這是一種問(wèn)題倒逼與國(guó)家自覺(jué)的干預(yù)機(jī)制。機(jī)制創(chuàng)新,使得所有新的政策和體制得以有效落實(shí)和實(shí)施。所以,創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制,是體制改革和制度完善的必然要求,在很大程度上也是城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。

  第五,在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面特別強(qiáng)調(diào)要“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制”。不論是體制改革還是機(jī)制創(chuàng)新,關(guān)鍵體現(xiàn)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制上,也就是說(shuō),這一體制機(jī)制的改革和創(chuàng)新對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展有著關(guān)鍵性作用。那么,這究竟是什么樣的體制機(jī)制呢?它為何對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展有關(guān)鍵性的作用?首先,新型城鎮(zhèn)化不同于過(guò)去城鎮(zhèn)化的最重要一點(diǎn)就是要消除阻礙城鄉(xiāng)之間資源自由流動(dòng)和交換的障礙,實(shí)現(xiàn)雙向自由流動(dòng),讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性的配置作用。其次,新型城鎮(zhèn)化的另一個(gè)含義是城鄉(xiāng)居民享受公平的基本權(quán)利,包括受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、自由遷徙權(quán)等,消除城鄉(xiāng)不平等和區(qū)域不平等,真正實(shí)現(xiàn)人人平等的基本權(quán)利。最后,新型城鎮(zhèn)化不是單項(xiàng)的城鎮(zhèn)化,也不是單向的城鎮(zhèn)化,不是局限于具體空間的城鎮(zhèn)化,而是全面、系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化,是雙向、多向擴(kuò)散的城鎮(zhèn)化,尤其是超越空間的城鎮(zhèn)化,融入了傳統(tǒng)與現(xiàn)代的城鎮(zhèn)化,由此,國(guó)家在公共資源配置上要將城鄉(xiāng)放在一起考慮,尤其要彌補(bǔ)過(guò)去對(duì)鄉(xiāng)村投入的不足,只有這樣才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)繁榮發(fā)展。以上三點(diǎn)才是新型城鎮(zhèn)化的真實(shí)含義,或者說(shuō)是其要達(dá)成的理想目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制具有以上促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的功能和作用,只有在這樣的新型城鎮(zhèn)化中,才會(huì)出現(xiàn)想進(jìn)城的人獲得市民的平等權(quán)利和地位,實(shí)現(xiàn)徹底的城鎮(zhèn)化,而不想進(jìn)城愿意留在鄉(xiāng)村的人以及想離開(kāi)城鎮(zhèn)去到農(nóng)村生活的人,同樣可以享受城市市民同等的權(quán)利,還能享受鄉(xiāng)村居民同等的身份。于是,新型城鎮(zhèn)化就是城鄉(xiāng)居民在基本權(quán)益上獲得最大限度的公平和平等。

  黨的二十屆三中全會(huì)為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,設(shè)置了產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障、城鎮(zhèn)集群和都市圈、農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和土地制度改革、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等路徑和機(jī)制,尤其強(qiáng)調(diào)將城鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)發(fā)展、都市圈發(fā)展與鄉(xiāng)村發(fā)展結(jié)合起來(lái),進(jìn)一步明確了城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)體制機(jī)制改革方向,具體到政策上,主要是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,探索建立(農(nóng)村居民)自愿有償退出的辦法、“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過(guò)出租、入股、合作等方式盤活利用”以及“統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制,在主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償上邁出實(shí)質(zhì)步伐”等。這些機(jī)制如何落實(shí)以及確保有效、公平、合理等,是城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要面對(duì)的艱巨的工作,與此同時(shí),城鄉(xiāng)融合發(fā)展還需要更大的改革、創(chuàng)新力度,更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在其中的作用,讓更多的要素自由地發(fā)揮作用,更需要更多的公共資源向鄉(xiāng)村振興投入,讓更多的科技創(chuàng)新和發(fā)展惠及鄉(xiāng)村發(fā)展,更好地確保農(nóng)村村民有更多的選擇權(quán)以及獲得更好的收益,以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展。

 ?。ㄗ髡呦抵袊?guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員)